Le cadre de résilience aux catastrophes : Un outil pour promouvoir la prévoyance et la responsabilité

Les gouvernements nationaux sont bien placés pour aider à promouvoir des approches prospectives qui associent l’urgence de l’environnement immédiat après une catastrophe à la rationalité d’une action stratégique et anticipée.

par Carolyn Blocker, Kathryn Godfrey et Joe Thompson, U.S. Government Accountability Office

Introduction

Les catastrophes naturelles, telles que les ouragans, les inondations et les incendies de forêt, peuvent dévaster la vie quotidienne des gens en causant des blessures et des décès, en détruisant les habitations et les infrastructures et en causant des ravages économiques. De 2000 à 2019, 7 348 catastrophes majeures se sont produites dans le monde, faisant 1,23 million de victimes, touchant 4,2 milliards de personnes (souvent plus d’une fois) et entraînant des pertes économiques mondiales d’environ 2,97 billions de dollars américains.

Les gouvernements dirigent généralement les efforts de relèvement en fournissant une aide en cas de catastrophe et en coordonnant les actions des différents niveaux de gouvernement et des parties prenantes du secteur privé. Ces efforts peuvent durer des années, voire des décennies, et coûter des milliards de dollars aux gouvernements. Les risques fiscaux qui en découlent augmentent, car certains risques naturels à l’origine de catastrophes augmentent en fréquence et en intensité en raison du changement climatique.

Cependant, les gouvernements et les communautés peuvent être en mesure de réduire l’impact, le risque et le coût des catastrophes naturelles – plutôt que de simplement y réagir – en entreprenant des efforts intentionnels et prospectifs pour améliorer la “résilience aux catastrophes”, c’est-à-dire la capacité à résister et à se remettre rapidement des perturbations causées par les catastrophes naturelles et le changement climatique. Ces efforts comprennent des actions visant à réduire l’impact des catastrophes (“atténuation des risques”) et à faire face aux effets réels et anticipés du changement climatique (“adaptation au climat”). (Voir figure 1).

En 2015, le U.S. Government Accountability Office – l’institution supérieure de contrôle des États-Unis – a indiqué que le renforcement de la résilience au changement climatique pourrait engendrer des coûts initiaux, mais aussi réduire les dommages potentiels futurs liés aux événements climatiques. Compte tenu des enjeux, la communauté des responsables peut et doit exercer sa capacité d’anticipation pour orienter les gouvernements vers des approches qui rendent les communautés et les infrastructures plus résistantes aux catastrophes.

À cette fin, le GAO a créé le cadre de résilience aux catastrophes, un outil conçu pour promouvoir une approche prospective et systémique globale d’un ensemble de problèmes complexes. Ce cadre aide les décideurs et les responsables à identifier les possibilités de promouvoir la résilience aux catastrophes et de réduire les coûts globaux du relèvement ainsi que l’impact sur la vie des gens.

Un résultat à long terme nécessitant un investissement à court terme

Le renforcement de la résilience aux catastrophes implique d’investir du temps et des ressources dans des actions à court et à long terme dont les résultats sont incertains, étant donné que le rendement de ces investissements dépend du lieu et de la manière dont les catastrophes se manifestent. Lors de la reprise après une catastrophe, lorsque les leçons sont fraîches et concrètes, la volonté politique de s’attaquer aux risques de catastrophe peut être forte. Avec une attention et des ressources appropriées, les communautés peuvent faire face à la dévastation et à la destruction en prenant des mesures qui renforcent leur résilience physique et sociale. Dans le même temps, les décisions de réduction des risques prises dans les suites immédiates et intermédiaires d’une catastrophe – souvent appelées “atténuation post-catastrophe” – sont sensibles aux intérêts insulaires et peuvent faire manquer des occasions de réduire les risques globaux aux niveaux communautaire, régional et national.

À l’inverse, l’approche souvent appelée “atténuation avant la catastrophe”, qui consiste à réaliser des investissements en l’absence d’une catastrophe récente, peut permettre une planification réfléchie et éviter les pièges d’une prise de décision réactionnelle. Cette approche offre des possibilités de stratégies efficaces et à long terme pour parvenir à des solutions et à des partenariats à l’échelle du système.

Cependant, l’un des défis de l’atténuation avant la catastrophe est que même lorsque les citoyens et les dirigeants ont une compréhension rationnelle de la valeur de la réduction des risques, ils ont tendance à ignorer les risques à faible probabilité et à être réticents à s’engager dans des compromis complexes sans l’expérience viscérale d’une catastrophe récente. En outre, les dirigeants ciblent souvent des investissements qui portent leurs fruits au cours de leur mandat, plutôt que ceux dont les retombées sont progressives et sans garantie.

Les gouvernements nationaux sont bien placés pour aider à promouvoir des approches prospectives qui associent l’urgence de l’environnement immédiat après une catastrophe à la rationalité d’une action stratégique et anticipée. Dans un contexte où la prise de décision est dispersée entre des juridictions de niveau inférieur et des entités non gouvernementales, les gouvernements nationaux peuvent également envisager des actions qui rendraient l’investissement dans la réduction des risques de catastrophe plus attractif face à des priorités concurrentes.

Responsabilité partagée

Si les gouvernements dirigent souvent les efforts de reprise après une catastrophe, la résilience aux catastrophes est une responsabilité partagée. En 2005, la Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes a reconnu que “la réduction substantielle des pertes dues aux catastrophes, en vies humaines et en actifs sociaux, économiques et environnementaux des communautés et des pays” nécessite “l’engagement et la participation de tous les acteurs concernés, y compris les gouvernements, les organisations régionales et internationales… le secteur privé et la communauté scientifique”.

Le cadre de résilience aux catastrophes du GAO tient compte de divers outils dont dispose le gouvernement fédéral américain pour influencer les décisions et stimuler les investissements dans une entreprise sur laquelle il n’a que peu de contrôle direct. Le cadre est destiné à un large public au sein du gouvernement fédéral, y compris les personnes responsables de la conception (par exemple, les décideurs politiques, les gestionnaires de programmes et les spécialistes) et de l’évaluation (par exemple, les analystes, les évaluateurs et les auditeurs) des efforts de réduction des risques de catastrophes. Bien qu’il ait été conçu pour le contexte américain, d’autres gouvernements nationaux et juridictions de niveau inférieur peuvent également tirer profit de l’application des principes énoncés dans le cadre. La figure 2 donne des exemples, dans le contexte américain, d’outils que les gouvernements nationaux peuvent utiliser pour influencer et tirer parti des actions, des responsabilités et des intérêts de toutes les parties prenantes.

Principes de haut niveau pour aider à définir et à évaluer l’action
Les trois grands principes du cadre, qui se recoupent – information, intégration et incitations – peuvent aider les gouvernements à intégrer des actions favorisant la résilience aux catastrophes dans les missions courantes d’entités, de programmes et d’efforts spécifiques (“réduction des risques intégrée”), ainsi qu’à définir des priorités en matière de politique et d’investissement au plus haut niveau (“réduction des risques stratégique”). Le cadre comprend également une série de questions organisées autour des trois principes que les utilisateurs peuvent appliquer à leur contexte spécifique. (Voir figure 3).

Information. L’accès à des informations financières, techniques, environnementales, d’aménagement du territoire et autres, précises, exhaustives et faisant autorité, peut aider les décideurs à identifier les risques et à évaluer l’impact des stratégies de réduction des risques. Par exemple, les gouvernements nationaux peuvent fournir une assistance technique pour aider les décideurs des juridictions plus petites et disposant de moins de ressources à interpréter les informations disponibles sur les risques et à analyser les alternatives de réduction des risques.

Intégration. L’analyse et la planification intégrées peuvent aider les décideurs à prendre des mesures de résilience cohérentes et coordonnées. Par exemple, les efforts des gouvernements peuvent tirer parti de l’expertise et des ressources des partenaires non gouvernementaux, notamment en utilisant les codes et les normes de construction élaborés par le secteur privé dans le cadre des efforts déployés par les gouvernements pour adopter des mesures de réduction des risques plus robustes.

Mesures d’incitation. Les mesures d’incitation peuvent contribuer à rendre les investissements de réduction des risques à long terme, tournés vers l’avenir, plus viables et plus attrayants par rapport à des priorités concurrentes. Les incitations peuvent réduire les coûts ou augmenter les avantages des mesures de réduction des risques, ce qui peut stimuler les investissements dans la résilience aux catastrophes à tous les niveaux de gouvernement, chez les particuliers et dans le secteur privé. Par exemple, des incitations telles que des exigences réglementaires des gouvernements nationaux ou des conditions d’assistance financière pourraient encourager les gouvernements locaux et d’autres entités propriétaires d’infrastructures à investir dans la réduction des risques de catastrophes.

Ces principes peuvent être appliqués à n’importe quel effort en cas de catastrophe – après ou avant la catastrophe, ou en dehors du domaine traditionnel de la préparation et du relèvement – tant que l’objectif est d’identifier les possibilités de tirer parti ou d’influencer les actions, les responsabilités et les intérêts en matière de réduction des risques à travers un système complet de décideurs gouvernementaux et non gouvernementaux.

Graphique de couverture : Ken Engquist / National Oceanic and Atmospheric Administration (Administration nationale des océans et de l’atmosphère)