par Martin Aldcroft, Directeur, Unité de soutien stratégique de l’IDI
En tant que prêteur international de dernier recours, le Fonds monétaire international (FMI) a été le principal fournisseur de financement d’urgence pour le COVID-19, mettant à la disposition de plus de 85 pays membres un montant sans précédent de 250 milliards de dollars. Ces fonds, qui ont été en grande partie utilisés comme soutien budgétaire national, ont été essentiels pour soutenir les réponses des gouvernements à la pandémie.
Cependant, la dispersion rapide de ces sommes considérables a augmenté le risque d’une utilisation inefficace ou inappropriée. Les mesures d’urgence, telles que la rationalisation des achats d’équipements médicaux et de vaccins, ont affaibli les systèmes de finances publiques des pays bénéficiaires. En outre, le FMI a fourni ces fonds en totalité et d’emblée, sans certains des mécanismes de contrôle habituels de l’organisation.
Conscient de ces risques, le FMI a encouragé les pays à “faire tout ce qu’il faut, mais à garder les recettes”, c’est-à-dire à agir rapidement, tout en redoublant d’efforts pour assurer la transparence et la responsabilité des dépenses publiques. Les institutions supérieures de contrôle (ISC) ont le mandat, la capacité et l’expérience nécessaires pour jouer un rôle essentiel dans cette entreprise. Toutefois, pour assurer un contrôle plus efficace de l’utilisation des fonds d’urgence, le FMI et les ISC doivent faire preuve d’une plus grande compréhension, d’un meilleur dialogue et d’une plus grande coopération.
Cet article résume certains des messages clés d’un document récemment publié par l’Initiative de développement de l’INTOSAI (IDI) sur le renforcement du rôle des ISC dans le contrôle des financements d’urgence du FMI. Bien que le document se concentre sur les relations entre les ISC et le FMI, nombre de ses concepts s’appliquent également aux financements d’urgence provenant d’autres partenaires et acheminés par le biais des systèmes nationaux.
Importance d’inclure les ISC dans les discussions sur les conditions de l’aide d’urgence
Au cours de la pandémie, les ISC ont appliqué une variété d’outils pour améliorer la transparence et la responsabilité de l’utilisation des financements d’urgence. De nombreuses ISC ont eu recours à des audits en temps réel – des audits de conformité axés sur des délais courts et des processus rationalisés – afin d’examiner les domaines à haut risque et d’en rendre compte rapidement. D’autres ISC ont contrôlé l’utilisation des fonds d’urgence dans le cadre de leurs contrôles financiers annuels du budget de l’État. Les ISC ont également effectué des contrôles de performance, notamment sur le cadre institutionnel de la réception, de la distribution et de l’utilisation des dons de matériel de lutte contre la pandémie.
Cependant, les ISC ne devraient pas se contenter d’appliquer des contrôles ex post, mais devraient également être invitées et jouer un rôle actif dans les discussions avec le FMI et d’autres organisations donatrices sur les engagements de contrôle liés à l’aide avant que les fonds ne soient distribués.
Pour remédier aux risques de fraude et de corruption liés aux financements d’urgence, le FMI inclut des garanties spécifiques – engagements des pays bénéficiaires à prendre certaines mesures – dans les lettres d’intention (LOI) jointes aux accords de financement. Ces engagements sont très variables mais stipulent souvent que l’ISC du pays doit contrôler l’utilisation des fonds d’urgence.
Pour parvenir à un accord sur ces engagements, le FMI travaille généralement avec les ministres des finances et les gouverneurs des banques centrales du pays bénéficiaire. Cependant, cette convention présente un risque pour l’indépendance des ISC et les empêche d’apporter une contribution essentielle au dialogue.
Bien que l’indépendance des ISC comporte de nombreuses dimensions, le principe 3 de la Déclaration de Mexico est particulièrement pertinent pour le contrôle des fonds d’urgence, car les ISC doivent être libres de toute orientation ou ingérence de la part du pouvoir législatif ou exécutif dans la sélection des questions à contrôler. Heureusement, il apparaît que si les ISC ont été largement exclues des discussions sur les engagements d’audit dans les lettres d’intention, elles ont bénéficié dans la pratique de la liberté nécessaire pour interpréter la manière dont ces engagements doivent être appliqués. Une enquête de l’IDI examinant l’impact de la pandémie sur l’indépendance des ISC a révélé que 94 % des ISC ayant répondu étaient libres de décider de leurs audits, y compris des dépenses d’urgence de COVID-19.
La participation des ISC au dialogue sur les engagements en matière de contrôle permet non seulement de respecter et de sauvegarder l’indépendance des ISC. Il offre également aux ISC la possibilité de fournir des informations essentielles sur les facteurs qui influent sur la possibilité et la manière de contrôler l’utilisation des fonds d’urgence, tels que la manière dont ces fonds sont acheminés, comptabilisés et déclarés dans le système de gestion des finances publiques du pays. Ces données peuvent aider à déterminer le type et l’objet de l’audit, les entités contrôlées et les délais d’audit prévus par les engagements.
En s’engageant auprès d’un groupe plus large de parties prenantes, le FMI peut être confronté à des divergences d’opinion et à des relations difficiles entre les ISC et l’exécutif. Toutefois, ces discussions pourraient déboucher sur une série d’engagements mieux adaptés au contexte du pays et plus soigneusement élaborés pour garantir la transparence et la responsabilité.
Prise en compte des défis dans les engagements d’audit
Un autre facteur clé que le FMI et les ISC devraient examiner est la capacité des ISC à mettre en œuvre les engagements d’audit dans les lettres d’intention. Les accords selon lesquels l’ISC intègre les contrôles de l’utilisation des fonds d’urgence dans ses plans de contrôle peuvent être vains si l’ISC ne dispose pas de l’indépendance et du mandat légal appropriés, de l’accès aux documents nécessaires, de ressources suffisantes et du droit de publier ses conclusions en temps opportun. Les engagements relatifs à l’audit des fonds d’urgence devront peut-être être accompagnés d’autres mesures visant à résoudre ces problèmes.
Parfois, les défis vont au-delà de la capacité de l’ISC à contrôler l’utilisation des fonds d’urgence, pour s’étendre aux questions relatives à la fonctionnalité ou à l’impact de l’ISC. Les principes clés de l’engagement dans ces circonstances sont les suivants
- Soutenir les institutions publiques existantes plutôt que de les contourner ;
- Reconnaître que l’audit est un processus cyclique qui s’inscrit dans le cadre plus large de la bonne gouvernance financière, et non un effort d’urgence ponctuel ; et
- Lier les défis des ISC au développement durable des capacités, au dialogue politique, à la conditionnalité future et à la coopération internationale.
Propositions de politiques pour les ISC et le FMI
La pandémie de COVID-19 a mis en évidence le fait que les ISC et le FMI sont des partenaires naturels partageant des objectifs communs, tels que la lutte contre les maladies infectieuses :
- Garantir l’utilisation efficace et légale des fonds d’urgence aux fins prévues ;
- Maintenir la discipline budgétaire et la capacité des pays membres du FMI à rembourser les prêts ;
- Promouvoir la transparence et la responsabilité dans l’utilisation des fonds d’urgence ; et
- Réduire les vulnérabilités en matière de gouvernance et contribuer à la lutte contre la corruption.
Un engagement plus étroit aiderait le FMI et les ISC à atteindre ces objectifs, ainsi qu’à améliorer leurs relations avec leurs parties prenantes respectives. À cette fin, le FMI, ses pays membres et les ISC devraient envisager les mesures suivantes, en fonction de la situation de chaque pays :
Les ISC et le FMI. Établir un dialogue pour mieux comprendre le rôle de chacun, identifier les objectifs communs et déterminer comment relever les défis auxquels les ISC sont confrontées dans l’accomplissement de leur mandat de contrôle.
ISC. Revoir et, le cas échéant, mettre à jour leurs plans d’audit annuels pour tenir compte des nouveaux risques et de l’évolution des attentes des parties prenantes en raison de la pandémie, en reconnaissant le FMI comme une partie prenante ayant des objectifs communs.
Le FMI. Reconnaître que les ISC sont les principaux organes responsables du contrôle de l’utilisation des fonds d’urgence. Veiller, dans la mesure du possible, à ce que les engagements en matière de contrôle soient élaborés dans le cadre d’un dialogue avec l’ISC, qu’ils respectent l’indépendance de l’ISC, qu’ils reflètent la situation du pays et qu’ils comprennent les mesures nécessaires pour permettre aux ISC de respecter leurs engagements en matière de contrôle. Intégrer le rôle des ISC dans son travail de suivi au niveau national.
Membres du FMI. Respecter l’indépendance de l’ISC lors de l’examen et de l’adoption d’engagements liés à l’ISC dans les accords de financement.
