Indépendance de l’ISC : Examen de l’origine de la contradiction en Israël

Amir Seri, commissaire à l’audit de l’État, service, marketing et groupe de réglementation, Israel Electric Cooperation, et conférencier à l’université Bar Ilan (Israël).

Introduction
Dans une affaire de 1995 contre le contrôleur de l’État d’Israël, la Cour suprême israélienne a déclaré dans son arrêt que “le contrôleur n’a pas de pouvoir discrétionnaire quant à la question de savoir s’il doit s’engager dans la tâche de préparer un avis comme cela lui est demandé ; il s’agit d’une obligation obligatoire” et a ordonné au contrôleur de rendre un avis sur les sujets demandés.

Près d’un quart de siècle plus tard, le bureau du contrôleur, l’institution supérieure de contrôle (ISC) du pays, a de nouveau été confronté à des allégations similaires. Deux articles publiés dans un journal israélien en décembre 2018 ont fait état d’une mauvaise conduite du contrôleur, qui n’a pas émis 40 % des avis demandés, en violation présumée de la loi israélienne et de l’arrêt de 1995 de la Cour suprême.

En réponse, le contrôleur a souligné des divergences dans les dispositions légales, en particulier celles concernant l’indépendance, un pilier essentiel de l’impartialité, de l’objectivité, de l’intégrité et de la crédibilité.

Cet article explore l’indépendance des ISC en examinant l’origine de la contradiction en Israël, en discutant de l’accord national et international en tant que principe constitutionnel, en identifiant les risques potentiels et en proposant une comparaison à l’échelle mondiale.

L’origine de la contradiction en Israël
La constitution d’Israël est considérée comme composée de chapitres établis par 11 lois fondamentales, dont l’une concerne le contrôleur de l’État. Hiérarchiquement, les lois fondamentales dépassent le statut des lois ordinaires.

Contrôleur de l’État La loi ordinaire stipule que le contrôleur de l’État doit préparer un avis sur toute question relevant de ses fonctions si la Knesset (le corps législatif national unicaméral d’Israël), la commission d’audit de l’État ou le gouvernement le lui demandent. Toutefois, la loi fondamentale sur le contrôleur de l’État précise que, dans l’exercice de ses fonctions, le contrôleur n’est responsable que devant la Knesset et est indépendant du gouvernement.

Ces déclarations créent une contradiction : si l’ISC est obligée (en vertu de la loi ordinaire) de préparer un avis, elle viole ostensiblement le principe d’indépendance (en vertu de la loi fondamentale).
Un principe constitutionnel

“La valeur de l’indépendance du contrôleur de l’État est devenue, du fait de son inscription dans la loi fondamentale, un principe constitutionnel”, affirme Miriam Ben-Porat, ancienne vice-présidente exécutive de la Cour suprême d’Israël et ancienne contrôleuse de l’État d’Israël.

Dans son ouvrage intitulé “State Comptroller Basic Law”, Mme Ben-Porat affirme que l’indépendance a été érigée en principe constitutionnel par les termes mêmes de la Knesset, qui maintient que l’ISC est considérée comme l'”autorité d’audit” – une quatrième autorité opérant aux côtés du pouvoir judiciaire, du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif.

Ben-Porat suggère que le langage juridique du contrôleur d’État israélien est contradictoire. Plusieurs autres chercheurs ont documenté de la même manière les difficultés que ces différences de législation engendrent pour assurer l’indépendance des institutions.

Il existe un large consensus international sur le fait que l’indépendance est une valeur suprême et une condition préalable pour remplir correctement les fonctions de l’ISC. Les spécialistes affirment que l’indépendance (en tant que principe constitutionnel) a été soulignée tout au long de l’audit moderne par le biais de mécanismes tels que les déclarations de Lima et de Mexico.

Approuvée par le Congrès de l’INTOSAI en 1977, la Déclaration de Lima souligne la nécessité d’une indépendance absolue, car la subordination du contrôleur à d’autres entités peut nuire à la capacité de contrôler les organismes publics, et propose :

• Les ISC ne peuvent exercer leurs fonctions de manière objective et efficace que si elles ne dépendent pas de l’organisme contrôlé et sont à l’abri de toute influence extérieure ;
• Bien qu’aucun organisme public ne puisse être totalement indépendant (puisqu’il fait partie intégrante de l’État), une ISC a besoin d’une indépendance organisationnelle et fonctionnelle pour remplir son rôle ; et
• La création d’une ISC et son degré d’indépendance doivent être inscrits dans la Constitution.

La déclaration de Mexico, adoptée lors du congrès de l’INTOSAI en 2007, définit les principes fondamentaux de l’indépendance et met l’accent sur des aspects tels que l’inamovibilité et l’immunité juridique dans l’exercice normal des fonctions.

La déclaration souligne que l’indépendance est nécessaire vis-à-vis de tout facteur extérieur. Ceci est cohérent avec la définition classique de l’indépendance (telle qu’elle ressort d’une étude de 1991 sur le contrôle parlementaire personnalisé dans 48 pays), qui affirme que l’absence d’interférence extérieure est un élément crucial.

Risques potentiels
La recherche soutient que l’indépendance des ISC est essentielle pour un contrôle efficace, en particulier parce que l’impartialité et l’objectivité peuvent conduire à une prestation plus efficace des services publics et à une amélioration de la confiance du public.

Un article de 2015 de l’Institut des auditeurs internes, intitulé “Internal Audit in the Crosshairs”, présente les résultats d’une enquête menée auprès d’environ 500 responsables de l’audit interne aux États-Unis. Les résultats ont mis en évidence des risques très réels pour l’indépendance d’une organisation. Cinquante-cinq pour cent des personnes interrogées ont indiqué avoir reçu l’ordre d’omettre ou de réviser une constatation d’audit importante au moins une fois (17 % ont déclaré que cela s’était produit au moins trois fois). Près de la moitié des répondants ont indiqué avoir reçu l’instruction de ne pas effectuer de travaux d’audit dans un domaine considéré comme présentant un risque élevé, et 32 % des répondants ont indiqué avoir reçu l’instruction d’effectuer des travaux d’audit principalement dans des domaines présentant un risque faible.

Bien que l’article traite des risques potentiels pour l’indépendance des auditeurs internes, ces mêmes types de risques peuvent s’appliquer aux ISC, tels que les demandes d’avis sur une question qui n’est peut-être pas favorisée par le gouvernement.

Une comparaison à l’échelle mondiale
Les responsabilités de l’ISC Israël (telles qu’elles figurent dans les lois régissant les activités de contrôle national) comprennent l’inspection des opérations gouvernementales et la réalisation d’audits réguliers et d’audits de performance.

Dans certains pays, comme l’Australie, le Canada, l’Allemagne et la Norvège, le travail d’audit consiste à conseiller les entités auditées sur des questions de gestion financière et d’efficacité opérationnelle (indépendamment des rapports d’audit annuels), et les fonctions de contrôle dans quelques pays sélectionnés consistent à aider les membres du corps législatif à examiner diverses questions.

Certaines recherches indiquent que la prestation simultanée de services de conseil et d’audit peut entraîner des conflits – une question d’autosuffisance et d’indépendance de l’ISC. L’auditeur cherche à donner des conseils sur la promotion de l’efficacité, mais ce rôle de conseil peut être contraire à l’audit et à l’information du public en cas de gaspillage et d’inefficacité.

En effet, l’ISC est sur la corde raide : elle doit maintenir sa crédibilité en publiant des rapports difficiles tout en prouvant sa pertinence et sa valeur pour le gouvernement et les organismes contrôlés.

Conclusion
Les allégations les plus récentes (selon lesquelles le contrôleur financier n’a pas émis 40 % des avis demandés) n’ont pas fait l’objet d’une décision et l’ISC continue de fonctionner comme une quatrième autorité indépendante.

Le fait d’obliger l’agence à effectuer le travail d’audit demandé peut être problématique, car cela est en conflit direct avec la loi fondamentale du contrôleur de l’État et peut nuire à la capacité d’accomplir le travail et les priorités actuellement planifiés.

En outre, le fait de répondre à toutes les demandes des pouvoirs législatif, judiciaire et exécutif peut entraîner la nécessité d’appliquer les facteurs de proportionnalité et de raisonnabilité, qui influencent également le travail de l’ISC.

L’examen des politiques, des procédures et des dispositions en matière de contrôle à l’échelle mondiale peut contribuer à l’établissement de meilleures pratiques, mais il reste une nécessité pour assurer une impartialité, une objectivité, une intégrité et une crédibilité effectives : l’indépendance de l’ISC.

Contactez l’auteur par courriel à l’adresse amir.seri@iec.co.il pour obtenir une liste complète des références ou pour en savoir plus sur l’indépendance des ISC en Israël.