Independencia de las EFS: La raíz de la contradicción en Israel

por el Dr. Amir Seri, Comisario de Auditoría del Estado, Grupo de Servicios, Marketing y Regulación, Israel Electric Cooperation, y Profesor de la Universidad Bar Ilan-Israel

Introducción
En un caso de 1995 contra el Contralor del Estado de Israel, el Tribunal Supremo israelí declaró en su sentencia que el “Contralor no tiene discrecionalidad sobre si debe o no comprometerse en la tarea de preparar un dictamen como se le exige; es una obligación imperativa”, y ordenó al Contralor que emitiera un dictamen sobre los temas requeridos.

Casi un cuarto de siglo después, la Contraloría, la Entidad Fiscalizadora Superior (EFS) del país, volvió a enfrentarse a acusaciones similares. Dos artículos publicados en un periódico israelí en diciembre de 2018 citaron la mala conducta del Contralor al no emitir el 40 por ciento de los dictámenes solicitados, en supuesta violación de la ley israelí y en contra de la sentencia del Tribunal Supremo de 1995.

En respuesta, el Interventor señaló discrepancias en las disposiciones legales, en particular las relativas a la independencia, un pilar clave de la imparcialidad, la objetividad, la integridad y la credibilidad.

Este artículo explora la independencia de las EFS investigando la raíz de la contradicción en Israel, discutiendo el acuerdo nacional e internacional como principio constitucional, identificando los riesgos potenciales y ofreciendo una comparación a nivel mundial.

La raíz de la contradicción en Israel
Se considera que la Constitución de Israel consta de capítulos establecidos por 11 Leyes Fundamentales, una de las cuales se refiere al Interventor del Estado. Jerárquicamente, las leyes básicas superan el rango de las leyes ordinarias.

Contralor del Estado El Derecho ordinario establece que el Contralor debe elaborar un dictamen sobre cualquier asunto que entre en el ámbito de sus funciones si así se lo solicita la Knesset (el poder legislativo nacional unicameral de Israel), el Comité de Auditoría del Estado o el Gobierno. Sin embargo, la Ley Básica del Interventor del Estado señala que, en el desempeño de su función, el Interventor es responsable únicamente ante el Knesset e independiente del Gobierno.

Estas afirmaciones crean una contradicción: si la EFS está obligada (según la Ley ordinaria) a elaborar un dictamen, viola ostensiblemente el principio de independencia (según la Ley fundamental).
Un principio constitucional

“El valor de la independencia del Contralor del Estado se ha convertido, debido a su consagración en la Ley Fundamental, en un principio constitucional”, argumenta Miriam Ben-Porat, ex Vicepresidenta Ejecutiva del Tribunal Supremo israelí y ex Contralora del Estado de Israel.

En su libro, “State Comptroller Basic Law”, Ben-Porat afirma que la independencia ha quedado establecida como principio constitucional por las propias palabras de la Knesset, que mantiene que la EFS sea considerada la “Autoridad de Auditoría”, una cuarta autoridad que opera junto al poder judicial, el legislativo y el ejecutivo.

Ben-Porat sugiere que el lenguaje jurídico del Contralor del Estado israelí es contradictorio. Varios otros investigadores han documentado de forma similar los retos que tales variaciones de la ley generan a la hora de ejecutar con éxito la independencia institucional.

Existe un amplio consenso internacional acerca de que la independencia es un valor supremo y un requisito previo para cumplir adecuadamente las funciones de las EFS. Los estudiosos sostienen que la independencia (como principio constitucional) se ha enfatizado a lo largo de la fiscalización moderna a través de mecanismos como las declaraciones de Lima y México.

Refrendada y aprobada en el Congreso de INTOSAI de 1977, la Declaración de Lima subraya la necesidad de una independencia absoluta -ya que subordinar al Contralor a otras entidades puede mermar su capacidad de fiscalizar los organismos estatales- y propone:

• Las EFS sólo pueden desempeñar sus funciones de forma objetiva y eficaz cuando no dependen del organismo auditado y están protegidas de cualquier influencia externa;
• Aunque ningún organismo estatal puede ser completamente independiente (ya que forma parte integrante del Estado), una EFS necesita independencia organizativa y funcional para cumplir su función; y
• La creación de una EFS, así como su grado de independencia, deben estar consagrados en la Constitución.

La Declaración de México, adoptada en el Congreso de INTOSAI de 2007, define los principios básicos de la independencia y hace hincapié en aspectos como la seguridad en el cargo y la inmunidad jurídica en el desempeño normal de las funciones.

La declaración subraya la necesidad de independencia de cualquier factor externo. Esto es coherente con la definición clásica de independencia (como revela un estudio de 1991 sobre el control parlamentario personalizado en 48 países), que afirma que no tener interferencias externas es un elemento crucial.

Riesgos potenciales
La investigación sostiene que la independencia de las EFS es esencial para una auditoría eficaz, sobre todo porque la imparcialidad y la objetividad pueden conducir a una prestación de servicios públicos más eficiente y a una mayor confianza pública.

Un artículo del Instituto de Auditores Internos de 2015, “La auditoría interna en el punto de mira”, presentaba los resultados de una encuesta realizada a unos 500 auditores internos jefe de Estados Unidos. Los resultados demostraron riesgos muy reales para la independencia de una organización. El 55% de los encuestados indicaron que se les había ordenado omitir o revisar un resultado de auditoría importante al menos una vez (el 17% declaró que esto había ocurrido al menos tres veces). Casi la mitad de los encuestados indicaron que se les había ordenado no realizar auditorías en áreas consideradas de alto riesgo, y el 32% indicó que se les había ordenado realizar auditorías principalmente en áreas de bajo riesgo.

Aunque el artículo discute los riesgos potenciales para la independencia en relación con los auditores internos, estos mismos tipos de riesgos pueden ser aplicables a las EFS, tales como las solicitudes para proporcionar una opinión sobre un tema que tal vez no sea favorecido por el gobierno.

Comparación mundial
Las responsabilidades de la EFS de Israel (tal y como aparecen en las leyes que rigen las actividades nacionales de auditoría) incluyen la realización de inspecciones de las operaciones gubernamentales y la realización de auditorías tanto regulares como de rendimiento.

En algunos países -como Alemania, Australia, Canadá y Noruega-, la labor de auditoría incluye el asesoramiento a las entidades fiscalizadas sobre cuestiones de gestión financiera y eficacia operativa (aparte de los informes anuales de auditoría), y las funciones de supervisión en unos pocos países seleccionados incluyen la asistencia a los miembros del poder legislativo en el examen de diversas cuestiones.

Algunas investigaciones implican que la prestación simultánea de servicios de consultoría y auditoría puede dar lugar a conflictos, una cuestión de autosuficiencia e independencia de las EFS. El auditor trata de asesorar para promover la eficiencia, pero esta función de asesoramiento puede ser contraria a la de fiscalizar e informar al público cuando se observan despilfarros e ineficacia.

De hecho, la EFS camina sobre una delgada línea: mantener la credibilidad mediante la emisión de informes difíciles y, al mismo tiempo, demostrar su relevancia y valor para el gobierno y los organismos auditados.

Conclusión
No se ha tomado una decisión sobre las alegaciones más recientes (que el Interventor no emitió el 40% de los dictámenes solicitados), y la EFS sigue funcionando como una cuarta autoridad independiente.

Obligar a la agencia a completar el trabajo de auditoría solicitado puede ser problemático, ya que entra en conflicto directo con la Ley Básica del Interventor del Estado y puede mermar la capacidad de llevar a cabo cualquier trabajo y prioridad actualmente planificados.

Además, el cumplimiento de todas las solicitudes legislativas, judiciales y ejecutivas puede dar lugar a la necesidad de aplicar factores de proporcionalidad y razonabilidad, factores adicionales que influyen en el trabajo de la EFS.

La consideración de las políticas, procedimientos y disposiciones de supervisión a escala mundial puede ayudar a establecer las mejores prácticas, aunque sigue siendo necesario proporcionar imparcialidad, objetividad, integridad y credibilidad efectivas: la independencia de las ISA.

Póngase en contacto con el autor por correo electrónico en amir.seri@iec.co.il para obtener una lista completa de referencias o saber más sobre la independencia de las EFS en Israel.