Die Unabhängigkeit der SAI: Untersuchung der Wurzel des Widerspruchs in Israel

von Dr. Amir Seri, Beauftragter für staatliche Rechnungsprüfung, Service, Marketing und Regulierung, Israel Electric Cooperation, und Dozent an der Bar Ilan University-Israel

Einführung
In einem Verfahren gegen den israelischen Rechnungshof aus dem Jahr 1995 stellte der Oberste Gerichtshof Israels in seinem Urteil fest, dass “der Rechnungshof keinen Ermessensspielraum hat, ob er die von ihm geforderte Stellungnahme ausarbeiten soll; es handelt sich um eine zwingende Verpflichtung”, und wies den Rechnungshof an, eine Stellungnahme zu den geforderten Themen abzugeben.

Fast ein Vierteljahrhundert später sah sich das Comptroller’s Office, die Oberste Rechnungskontrollbehörde (ORKB) des Landes, erneut mit ähnlichen Vorwürfen konfrontiert. In zwei Artikeln, die im Dezember 2018 in einer israelischen Zeitung veröffentlicht wurden, wurde dem Rechnungshof vorgeworfen, 40 Prozent der angeforderten Stellungnahmen nicht abgegeben zu haben – ein angeblicher Verstoß gegen israelisches Recht und gegen das Urteil des Obersten Gerichtshofs von 1995.

In seiner Antwort wies der Rechnungsprüfer auf Diskrepanzen in den gesetzlichen Bestimmungen hin, insbesondere in Bezug auf die Unabhängigkeit, die eine wichtige Säule der Unparteilichkeit, Objektivität, Integrität und Glaubwürdigkeit darstellt.

Dieser Artikel befasst sich mit der Unabhängigkeit der ORKB, indem er die Ursache des Widerspruchs in Israel untersucht, die nationale und internationale Übereinstimmung als Verfassungsgrundsatz erörtert, potenzielle Risiken aufzeigt und einen weltweiten Vergleich anstellt.

Die Wurzel des Widerspruchs in Israel
Die israelische Verfassung besteht aus Kapiteln, die in 11 Grundgesetzen festgelegt sind, von denen sich eines auf den staatlichen Rechnungsprüfer bezieht. Hierarchisch gesehen gehen die Grundgesetze über den Status der gewöhnlichen Gesetze hinaus.

Das Gesetz über den Rechnungsprüfer des Staates (State Comptroller Ordinary Law) sieht vor, dass der Rechnungsprüfer auf Ersuchen der Knesset (Israels Einkammergesetzgebung), des staatlichen Rechnungsprüfungsausschusses oder der Regierung eine Stellungnahme zu allen in seinen Aufgabenbereich fallenden Angelegenheiten abgibt. Das Grundgesetz für den staatlichen Rechnungsprüfer stellt jedoch fest, dass der Rechnungsprüfer bei der Erfüllung seiner Aufgaben nur gegenüber der Knesset verantwortlich und von der Regierung unabhängig ist.

Diese Aussagen führen zu einem Widerspruch – wenn die ORKB verpflichtet ist (nach dem Ordentlichen Gesetz), eine Stellungnahme zu erstellen, verstößt sie angeblich gegen den Grundsatz der Unabhängigkeit (nach dem Grundgesetz).
Ein Verfassungsgrundsatz

“Der Wert der Unabhängigkeit des staatlichen Rechnungsprüfers ist durch seine Verankerung im Grundgesetz zu einem Verfassungsgrundsatz geworden”, argumentiert Miriam Ben-Porat, ehemalige Vizepräsidentin des israelischen Obersten Gerichtshofs und ehemalige staatliche Rechnungsprüferin Israels.

In ihrem Buch “State Comptroller Basic Law” bekräftigt Ben-Porat, dass die Unabhängigkeit als verfassungsrechtlicher Grundsatz in den Worten der Knesset verankert ist, die besagt, dass die ORKB als “Rechnungsprüfungsbehörde” zu betrachten ist – eine vierte Behörde neben der Judikative, der Legislative und der Exekutive.

Ben-Porat weist darauf hin, dass die Rechtssprache des israelischen Rechnungshofs widersprüchlich ist. Mehrere andere Forscher haben in ähnlicher Weise dokumentiert, wie schwierig es ist, die institutionelle Unabhängigkeit erfolgreich zu verwirklichen, wenn die Gesetze voneinander abweichen.

Es besteht ein breiter internationaler Konsens darüber, dass die Unabhängigkeit von höchstem Wert und eine Voraussetzung für die ordnungsgemäße Erfüllung der Aufgaben der ORKB ist. Wissenschaftler argumentieren, dass die Unabhängigkeit (als verfassungsrechtlicher Grundsatz) während der gesamten modernen Finanzkontrolle durch Mechanismen wie die Erklärungen von Lima und Mexiko hervorgehoben wurde.

Die Deklaration von Lima, die auf dem INTOSAI-Kongress 1977 verabschiedet wurde, unterstreicht die Notwendigkeit absoluter Unabhängigkeit – da die Unterordnung des Rechnungsprüfers unter andere Stellen die Fähigkeit zur Prüfung staatlicher Stellen beeinträchtigen kann – und schlägt vor:

• ORKB können ihre Aufgaben nur dann objektiv und wirksam wahrnehmen, wenn sie nicht von der geprüften Stelle abhängig sind und vor jeglicher externer Einflussnahme geschützt sind;
• Während keine staatliche Stelle völlig unabhängig sein kann (da sie ein integraler Bestandteil des Staates ist), benötigt eine ORKB organisatorische und funktionelle Unabhängigkeit, um ihre Aufgabe zu erfüllen; und
• Die Einrichtung einer ORKB sowie der Grad ihrer Unabhängigkeit müssen in der Verfassung verankert werden.

Die Deklaration von Mexiko, die auf dem INTOSAI-Kongress 2007 angenommen wurde, definiert die Grundprinzipien der Unabhängigkeit und betont Aspekte wie die Sicherheit der Amtszeit und die rechtliche Immunität bei der normalen Ausübung der Aufgaben.

In der Erklärung wird betont, dass die Unabhängigkeit von jeglichen externen Faktoren erforderlich ist. Dies steht im Einklang mit der klassischen Definition von Unabhängigkeit (wie sie in einer 1991 durchgeführten Studie über die personalisierte parlamentarische Kontrolle in 48 Ländern aufgezeigt wurde), die besagt, dass der Verzicht auf Einmischung von außen ein entscheidendes Element ist.

Potenzielle Risiken
Die Forschung geht davon aus, dass die Unabhängigkeit der ORKB eine wesentliche Voraussetzung für eine wirksame Rechnungsprüfung ist, zumal Unparteilichkeit und Objektivität zu einer effizienteren Erbringung öffentlicher Dienstleistungen und einem größeren Vertrauen der Öffentlichkeit führen können.

In einem Artikel des Institute of Internal Auditors aus dem Jahr 2015 mit dem Titel “Internal Audit in the Crosshairs” (Interne Revision im Fadenkreuz) wurden die Ergebnisse einer Umfrage unter rund 500 leitenden Innenrevisoren in den Vereinigten Staaten vorgestellt. Die Ergebnisse zeigten sehr reale Risiken für die Unabhängigkeit einer Organisation. Fünfundfünfzig Prozent der Befragten gaben an, mindestens einmal angewiesen worden zu sein, eine wichtige Prüfungsfeststellung wegzulassen oder zu überarbeiten (17 Prozent gaben an, dass dies mindestens dreimal geschehen sei). Fast die Hälfte der Befragten gab an, dass sie angewiesen wurden, keine Prüfungen in Bereichen mit hohem Risiko durchzuführen, und 32 Prozent der Befragten gaben an, dass sie angewiesen wurden, ihre Prüfungen hauptsächlich in Bereichen mit geringem Risiko durchzuführen.

Obwohl der Artikel potenzielle Risiken für die Unabhängigkeit im Zusammenhang mit internen Prüfern erörtert, können diese Arten von Risiken auch auf ORKB zutreffen, wie z. B. die Aufforderung, eine Stellungnahme zu einem Thema abzugeben, das von der Regierung möglicherweise nicht befürwortet wird.

Ein weltweiter Vergleich
Zu den Aufgaben der israelischen ORKB (wie sie in den Gesetzen zur Regelung der nationalen Rechnungsprüfungstätigkeit aufgeführt sind) gehören die Durchführung von Inspektionen der staatlichen Tätigkeit sowie die Durchführung von Ordnungs- und Wirtschaftlichkeitsprüfungen.

In einigen Ländern – z. B. Australien, Kanada, Deutschland und Norwegen – umfasst die Prüfungstätigkeit auch die Beratung der geprüften Stellen in Fragen der Finanzverwaltung und der operativen Wirksamkeit (unabhängig von den jährlichen Prüfungsberichten), und in einigen wenigen, ausgewählten Ländern gehören zu den Aufsichtsaufgaben auch die Unterstützung der Mitglieder der Legislative bei der Prüfung verschiedener Fragen.

Einige Untersuchungen deuten darauf hin, dass die gleichzeitige Erbringung von Beratungs- und Prüfungsleistungen zu Konflikten führen kann – eine Frage der Selbstständigkeit und Unabhängigkeit der ORKB. Der Prüfer versucht zu beraten, um die Effizienz zu fördern, aber diese beratende Funktion kann im Widerspruch zur Prüfung und zur Information der Öffentlichkeit stehen, wenn Verschwendung und Ineffizienz festgestellt werden.

Die ORKB wandelt in der Tat auf einem schmalen Grat: Sie muss ihre Glaubwürdigkeit durch die Herausgabe schwieriger Berichte wahren und gleichzeitig ihre Relevanz und ihren Wert für die Regierung und die geprüften Stellen unter Beweis stellen.

Schlussfolgerung
Zu den jüngsten Vorwürfen (der Comptroller habe es versäumt, 40 Prozent der angeforderten Stellungnahmen abzugeben) wurde keine Entscheidung getroffen, und die ORKB arbeitet weiterhin als unabhängige, vierte Behörde.

Es kann problematisch sein, die Behörde zu zwingen, die geforderten Prüfungsarbeiten abzuschließen, da dies in direktem Widerspruch zum Grundgesetz des State Comptroller steht und die Fähigkeit beeinträchtigen kann, alle derzeit geplanten Arbeiten und Prioritäten zu erfüllen.

Darüber hinaus kann die Erfüllung aller Anforderungen der Legislative, der Judikative und der Exekutive dazu führen, dass die Faktoren der Verhältnismäßigkeit und der Angemessenheit angewandt werden müssen – zusätzliche Einflussfaktoren für die Arbeit der ORKB.

Die Betrachtung von Aufsichtspolitiken, -verfahren und -bestimmungen auf globaler Ebene kann dazu beitragen, bewährte Praktiken zu etablieren. Dennoch bleibt eine Notwendigkeit bestehen, um effektive Unparteilichkeit, Objektivität, Integrität und Glaubwürdigkeit zu gewährleisten – die Unabhängigkeit der ORKB.

Kontaktieren Sie den Autor per E-Mail unter amir.seri@iec.co.il, um eine vollständige Liste der Referenzen zu erhalten oder um mehr über die Unabhängigkeit der ORKB in Israel zu erfahren.